Der Bundesrat begründet seinen Verbotsantrag mit verfassungswidrigen Zielen der NPD. Auf Grundlage einer Materialsammlung der Ämter für “Verfassungsschutz” legt er das völkisch-rassistische und autoritäre Menschen- und Gesellschaftsbild der NPD mit zahlreichen programmatischen Aussagen führender Parteigrößen dar.¹ Dennoch ist der Versuch der Antragsteller gewagt, dem Bundesverfassungsgericht im Jahre 2016 das Verbot einer Partei allein auf der Grundlage verfassungswidriger Fernziele anzutragen.

zuerst veröffentlicht in Johannes Lichdi (Hg.), NPD-Verbot – Perspektiven auf Sinn und Unsinn, weiterdenken – Heinrich-Boll-Stiftung Sachsen, 2016.

Das letzte Verbot einer Partei, nämlich 1956 der KPD, ist als Ausdruck eines rein “ideologischen Staatsschutzes” scharf kritisiert worden. Wenn schon Fernziele einer Partei ohne Realisierungschance ein Parteiverbot begründen, werde “damit der Boden einer rational begründbaren Gefahrenabwehr verlassen”.² Daher ist mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg (EGMR) der Partei eine Verursachung einer Gefahr nachzuweisen, die ein Verbot verhältnismäßig erscheinen lässt. Karlsruhe dürfte zur Vermeidung eines Konflikts mit dem EGMR die Auslegung des Verbotsartikels in diesem Sinne “fortentwickeln”.³ Die Antragsteller beharren zwar auf dem Rechtsstandpunkt, ein Verbot müsse nicht verhältnismäßig sein, tragen gleichwohl aber Argumente für eine tatsächliche Gefahr für die freiheitliche demokratische Grundordnung vor: Die NPD sei die “organisatorische Basis” eines Netzwerks einer “rechtsextremistischen Raumordnungs­bewegung”, die gemeinsam mit parteiungebundenen Rechtsextremisten auf Grundlage nationalrevolutionärer Ideologie eine “Atmosphäre der Angst” schaffe und das “demokratische Leben” störe. Als dessen Folge sei in Mecklenburg-Vorpommern eine “Akzeptanzsteigerung für die NPD vor Ort” nachzuweisen.⁴ Im folgenden sollen Kernaussagen des Verbotsantrags am Maßstab des tatsächlichen Verhaltens der NPD oder “ihrer Anhänger” überprüft werden.⁵

I. “Verhalten” gegen die “freiheitliche demokratische Grundordnung”

1. Objektive und illegale Handlungen

Gemäß Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG ist eine Partei verfassungswidrig und kann verboten werden, wenn sie “nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgeht, die freiheitliche, demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen.” Der Begriff des “Verhaltens” kann eine innere Haltung erfassen, meint aber im Kern objektive Handlungen in der Außenwelt, die sich aufgrund ihrer Gleichgerichtetheit zu einem allgemeinen Verhalten verfestigt haben. Der Parlamentarische Rat als Verfassungsgeber hätte kaum den Begriff des Verhaltens neben dem der Ziele verwendet, wenn er damit nicht etwas über die Ziele Hinausreichendes hätte zum Ausdruck bringen wollen. Daher ist “Verhalten” so zu verstehen, dass konkrete Handlungen gefordert sind. So werden mit der ersten Alternative die programmatischen “Ziele” einer Partei bewertet und in der zweiten Alternative mit dem “Verhalten” eine verallgemeinerte Tendenz der Handlungen ihrer Mitglieder oder ihrer Anhänger betrachtet. Nun ist das bloße Haben einer Meinung durch die Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG geschützt. Auf der Ebene einer Partei sind dies die “Ziele”. Der Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 GG erlaubt ein Verbot schon wegen “verfassungswidriger” Ziele. Zur Abgrenzung spricht daher einiges dafür, nur illegale Tätigkeiten unter den Begriff des Verhaltens zu fassen.⁶ Dagegen hat das Bundesverfassungsgericht im KPD-Verbotsurteil auch legales Verhalten wie die Schulung der Mitglieder in der marxistisch-leninistischen Ideologie ausreichen lassen.

2. Die Wahlgrundsätze als Kern demokratischer Verfahrensprinzipien

Der Inhalt der “freiheitlichen demokratischen Grundordnung” (fdGO), das Schutzgut des Parteiverbots, ist keineswegs so eindeutig, wie sein inflationärer rhetorischer Gebrauch vermuten ließe. Nach dem Verbotsurteil des Bundesverfassungsgerichts gegen die nazistische “Sozialistische Reichspartei SRP” aus dem Jahre 1952 handle es sich um eine

“Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt– und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.”⁷

Zweifellos bezeichnet die Formel prägende Elemente des Grundgesetzes; was aber die “Essenz” oder unaufgebbar “Wesentliche” sein soll, bleibt gleichwohl offen. Mit dem Düsseldorfer Parteienrechtler Martin Morlok ist die fdGO nicht als “Zusammenspiel unverzichtbarer Verfassungsbestimmungen” zu verstehen. Das Parteiverbot stelle auch nicht die “existierende politisch-staatliche Ordnung”, sondern die “Offenheit und Freiheitlichkeit des politischen Prozesses als solchen” sicher. Horst Meier bestimmt das verbotene Verhalten der Anhänger prägnant als “organisierten und gezielten Bruch” der “rechtlichen Regeln des politischen Machterwerbs”. Eine “rationale Konkretisierung” müsse den “funktionellen Gesichtspunkt des Erhalts der grundlegenden demokratischen Verfahrensprinzipien in den Vordergrund” rücken. “Essentiell” seien der “unbehinderte Meinungs- und Willensbildungsprozess des Volkes (Art. 5, 8, 9, 21 I GG), das Mehrheitsprinzip, die Institutionalisierung demokratischer Mitbestimmung im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit zur Gewährleistung dessen und der Garantie rechtlicher Verbindlichkeit der demokratisch zustande gekommenen Ergebnisse.”⁸

Art. 20 Abs.2 GG bestimmt mit der Volksouveränität den Kern des Demokratieprinzips. Danach geht “alle Staatsgewalt vom Volke aus“, welche es “in Wahlen und Abstimmungen” ausübt.⁹ Das Bundesverfassungsgericht betont, dass die Willensbildung vom Volk zum Staat erfolgen muss, nicht vom Staat zum Volk.¹⁰ Der Modus der demokratischen Willensbildung vom Volk zum Staat ist die allgemeine, gleiche, freie und geheime Wahl im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. “Wahlen vermögen demokratische Legitimation nur zu verleihen, wenn sie frei sind”.¹¹ Jede Ausübung von Staatsgewalt ist in ununterbrochener Form inhaltlich und personell auf Wahlen zurückzuführen (sogenannte “Legitimationskette”). Die Wahlgrundsätze des Art. 38 GG sind somit “unabdingbare Verfahren zur Konstituierung der demokratischen Willensbildung”, unaufgebbarer Kern des Demokratieprinzips sowie der Offenheit und Freiheit der politischen Willensbildung.¹² Freiheit der Wahl bedeutet, “dass jeder Wahlberechtigte sein Wahlrecht frei, d.h. ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben” kann. Sie ist Teil des “freien und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes”, der sich auf die Zeit der Wahlvorbereitung und des Wahlkampfs erstreckt.¹³

3. Der Vortrag der Antragsteller

3.1. Ziel der Schaffung demokratiefreier Inseln

Die Antragsschrift begründet einen Angriff der NPD auf die freiheitliche demokratische Grundordnung mit deren Absicht, lokale “Inseln” zu schaffen, in denen die Gleichheit und Freiheit der Wahl nicht mehr gelten soll. Gemeint sind die sogenannten “national befreiten Zonen”. Aus dem Demokratieprinzip folge das Prinzip eines “territorial lückenlosen Schutzes des demokratischen Lebens”.¹⁴ Nach Art. 20 Abs.2 in Verbindung mit Art. 79 Abs.3 GG seien politische Aktivitäten verboten,

“die darauf ausgehen, die unabänderliche Garantie demokratischer Gleichheit für bestimmte Gebiete faktisch einzuschränken, um im Ergebnis für ausgewählte kommunale und regionale Untergliederungen des demokratischen Rechtsstaates die tatsächlichen Bedingungen der Möglichkeit gleicher politischer Selbstbestimmung in Frage zu stellen. Die normativ-personale Garantie demokratischer Gleichheit hat insoweit auch eine faktisch-territoriale Seite. Nur wenn sich die Angehörigen des Legitimationssubjekts in allen Teilen des Staates sicher fühlen, an der politischen Willensbildung frei teilnehmen zu können, kann der Legitimationsprozess dem Standard demokratischer Gleichheit genügen.“

Eine “Verzerrung auf lokaler Ebene” beeinträchtige auch das gesamtdeutsche Ergebnis. Die Antragsschrift resümiert also:

“Jede politische Zielsetzung, die der flächendeckenden Garantie einer offenen politischen Auseinandersetzung entgegentritt, indem sie das Ziel formuliert, territoriale Einheiten in der Bundesrepublik nach politischen oder anderen Kriterien zu homogenisieren, verstößt damit im Ergebnis gegen den unabänderlichen Kern des Demokratieprinzips und erfüllt entsprechend die inhaltlichen Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 GG.“

3.2. Gesinnungs- oder Änderungsverbot?

Der Antrag folgert daraus ein inhaltliches Verbot, als Partei etwas anderes politisch zu vertreten. Er beruft sich auf Art. 79 Abs. 3 GG, wonach das Demokratieprinzip nicht geändert werden kann (sogenannte “Ewigkeitsgarantie”).¹⁵ Nach seinem Wortlaut verbietet Art. 79 Abs. 3 GG aber nur, dass ein Antrag auf Verfassungsänderung für die geschützten Normen wirksam verabschiedet werden kann. Man mag darin schon ein Verbot sehen, überhaupt einen entsprechenden Antrag zu stellen. Es bleibt aber begründungsbedürftig, wieso Parteien eine Änderung von vornherein auch nicht vertreten dürfen sollen. Die Antragsteller verlegen eine Regel über zulässige Verfassungsänderungen im Bundestag – also aus dem “Bereich organisierter Staatlichkeit” – weit vor in den gesellschaftlichen Bereich, in dem sich Personen als Partei zur gemeinsamen Vertretung bestimmter Meinungen organisieren. Eine derartige Vorverlegung ist keineswegs selbstverständlich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Wunsiedel-Urteil von 2009 klar die Zulässigkeit und den grundrechtlichen Schutz auch für Ansichten betont, die dem Grundgesetz widersprechen:

“Die Bürger sind dabei rechtlich auch nicht gehalten, die der Verfassung zugrunde liegenden Wertsetzungen persönlich zu teilen. Das Grundgesetz baut zwar auf der Erwartung auf, dass die Bürger die allgemeinen Werte der Verfassung akzeptieren und verwirklichen, erzwingt die Werteloyalität aber nicht. Geschützt sind damit von Art. 5 Abs. 1 GG auch Meinungen, die auf eine grundlegende Änderung der politischen Ordnung zielen, unabhängig davon, ob und wie weit sie im Rahmen der grundgesetzlichen Ordnung durchsetzbar sind. … Dementsprechend fällt selbst die Verbreitung nationalsozialistischen Gedankenguts als radikale Infragestellung der geltenden Ordnung nicht von vornherein aus dem Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG heraus.“ – “Insbesondere kennt das Grundgesetz kein allgemeines antinationalsozialistisches Grundprinzip, das ein Verbot der Verbreitung rechtsradikalen oder auch nationalsozialistischen Gedankenguts schon in Bezug auf die geistige Wirkung seines Inhalts erlaubte. Ein solches Grundprinzip ergibt sich insbesondere weder aus Art. 79 Abs. 3 GG noch aus Art. 139 GG … .“¹⁶

3.3. Wertungswidersprüche zwischen Parteiverbot, Wahlwiederholung und Nötigungsstrafbarkeit

Dem Bundesrat ist zuzustimmen, wenn er den “offenen politischen Prozeß des Demokratieprinzips”, also die Regeln demokratischer Wahl und Repräsentation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG und die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, für den Kern der “freiheitlichen demokratischen Grundordnung” hält. Selbstverständlich muss die politische Willensbildung im Vorfeld und in Wahlen frei von nötigendem sozialem, wirtschaftlichem oder politischen Druck sein. Die Antragsschrift verwendet aber mit dem “demokratischen Leben” einen Begriff, der in der Verfassungsrechtslehre nicht als Element des Demokratieprinzips definiert ist. Er amalgamiert das Leitbild der “demokratischen Kultur” der Initiativen gegen Rechtsextremismus mit dem Grundsatz der Volksouveränität nach Art. 20 Abs. 2 GG, ohne sich Rechenschaft über die Probleme dieser hybriden Begriffsbildung aus Sozial- und Rechtswissenschaften abzulegen. Der Bundesrat bezieht sich aber der Sache nach auf Art. 20 Abs 2 GG und die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs.1 Satz 1 GG, ohne allerdings ein verfassungswidriges Verhalten der NPD ausdrücklich an dieser Vorschrift zu prüfen.

a) Substantiierung zum Nachweis der Ziele oder des Verhaltens?

Die Antragsschrift verzichtet auf jeden Vortrag für eine Verantwortlichkeit der NPD für eine Wahlbehinderung (§ 107 StGB), Wahlfälschung (§ 107a), der Fälschung von Wahlunterlagen (§ 107b StGB) oder der Verletzung des Wahlgeheimnisses (§ 107c StGB). Sie trägt auch nicht vor, dass bestimmte Personen unter Druck gesetzt worden seien, NPD zu wählen (Wählernötigung nach § 108 StGB), dass Wähler getäuscht (§ 108a StGB) oder bestochen (§ 108b StGB) worden seien. Als Verhalten gegen die freiheitlich-demokratische Grundordnung werden Fälle einer Einschüchterung politischer Gegner und die Hetze gegen Flüchtlinge bezeichnet. Was der Bundesrat dazu aufführt, liest sich wie ein Literaturbericht aus dem Sammelband von Hubertus Buchstein und Gudrun Heinrich oder dem journalistischen Bericht von Andrea Röpke.¹⁷ Aus der verfassungsrechtlichen Sicht der Antragsteller mag eine konkrete Substantiierung im Sinne des Wahlstrafrechts oder der Wahlgrundsätze auch nicht erforderlich sein, da bereits die Absicht der Schaffung vom “demokratischen Leben” befreiter “Inseln” für ein Verbot ausreichen soll. Dann steht und fällt das Verbotsverfahren aber mit der grundsätzlichen Weichenstellung “Ziele oder Mittel”, die das Bundesverfassungsgericht vornehmen muss. Falls das Gericht irgendeine reale Gefahr verlangen sollte, wird es sich anders als die Antragsschrift mit tatsächlichen Eingriffen in die “Freiheit der Wahl” im Sinne des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, auseinandersetzen müssen.

b) Reichweite der Wahlgrundsätze

Das Bundesverfassungsgericht hat die Reichweite der allgemeinen Wahlgrundsätze bisher entlang der Wahlanfechtung nach § 49 BWahlG und der Wählernötigung nach § 108 StGB ausgelegt.¹⁸ Beide Tatbestände verlangen eine ursächliche Auswirkung auf das Wahlergebnis sowie keine “hinreichende Möglichkeit zur Abwehr (des Wahlfehlers oder der Nötigung) zum Beispiel mit Hilfe der Gerichte oder der Polizei“.¹⁹ In der Literatur findet sich die Formel, dass die Grenzen legitimer Einflussnahme der Parteien auf die Wählerinnen und Wähler erst überschritten würden, “wenn sich die Beeinflussung als ernstliche und unausweichliche, die freie Wahlentscheidung berührende Handlungsanweisung erweist”.²⁰ Die Absicht allein, die Wahlfreiheit zu beeinträchtigen, oder ein untauglicher Versuch reichen also nicht.²¹ Diese Grundsätze müssen auch für die Beurteilung gelten, ob eine Partei die Wahlgrundsätze des Art. 38 GG und damit einen Kernbestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung verletzt. Denn es wäre ein glatter Wertungswiderspruch, eine Partei wegen Störungen zu verbieten, die nicht einmal zur Wiederholung einer Wahl führen. Die gemeinsame ratio besteht darin, dass die untaugliche oder eine nicht für das Wahlergebnis ursächliche Störung der freien Wahl die Repräsentation des Volkswillens im gewählten Parlament gerade nicht verzerrt. Dies ist übrigens auch der eigentliche Grund, warum ein Verbot von Parteien unverhältnismäßig wäre, die wie die NPD nicht im Bundestag vertreten sind.²² Daher erscheint auch der kurze Schluss der Antragsteller von einer “Störung des demokratischen Lebens” in wenigen Gegenden Mecklenburg-Vorpommerns auf eine Verletzung der demokratischen Legitimation in ganz Deutschland abwegig.

II. Straftaten von Vorstandsmitgliedern der NPD gegen die fdGO

1. Maßstabsbildung

Die Antragsschrift bemüht sich ergänzend, der NPD Straftaten gegen das Schutzgut der fdGO nachzuweisen. Für den “NPD-Ordnungsdienst” werden für das Jahr 2013 zwei “gewalttätige Auseinandersetzungen mit Gegendemonstranten” aufgeführt.²³ Die Antragsteller verfehlen aber die Substantiierungsanforderungen, die dem BVerfG erst eine präventive Rechtskontrolle mit Hilfe einer strengen Beweisführung ermöglichen.²⁴ Sollte ein erheblicher Anteil von NPD-Vorständen oder einflussreicher Mitglieder straffällig geworden sein, könnte dies zwar auf ein rechtswidriges und gewaltförmiges Vorgehen der Gesamtpartei gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung hinweisen. Die bloße Mitgliedschaft einzelner Täter in der Partei reicht dafür aber nicht aus.²⁵ Zudem können nicht alle Straftaten ohne weiteres als Handlungen gegen die fdGO gewertet werden. In erster Linie kommen Straftaten des Titels “Gefährdung des demokratischen Rechtstaats” (§§ 84 – 91a StGB), “Straftaten gegen Verfassungsorgane sowie bei Wahlen und Abstimmungen …” (§§ 105 – 108e StGB) oder die Volksverhetzung nach § 130 StGB in Betracht. Im Kern kommt es aber darauf an, dass die Straftaten in der Vorstellung der Täter gerade ein Mittel zur Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung sind.

2. Anteil straffälliger Mitglieder in den Vorständen der NPD

Stattdessen erschöpft sich die Antragsschrift in allgemeinen Ausführungen zur Anzahl der Straftäter in den Vorständen der NPD in Bund und Ländern.²⁶ Inwiefern die Straftaten in der Vorstellung der Täter dazu dienten, die freiheitlich-demokratische Grundordnung zu beseitigen, führt der Antrag nicht aus und ist schon deshalb unsubstantiiert. Er begnügt sich mit der Mitteilung einer anonymisierten Statistik des Bundeskriminalamtes, nach der ein Viertel der Vorstandsmitglieder der NPD rechtskräftig verurteilt sei, davon ein “immer noch beachtlicher Teil” wegen Gewalt­kriminalität.²⁷ Doch zeigt sich bei näherer Analyse, dass ein signifikanter Anteil von Gewalttätern nicht nachgewiesen ist. Die Angaben schließen Vorstände von Nebenorganisationen wie die “Jungen Nationaldemokraten” ein und reichen “bis in die 90er Jahre” zurück.²⁸ So sind von 176 erfassten Personen in etwa 20 Jahren 12 Personen rechtskräftig wegen Körperverletzungsdelikten verurteilt worden. Das sind etwa 7%. Zu Freiheitsstrafen ohne Bewährung wurden lediglich 1,7% der Vorstandsmitglieder verurteilt, das heißt zwei bis drei Personen. Das BVerfG hat inzwischen mitgeteilt, dass die anonymisierte Statistik “nicht verwertbar” sei. Die NPD ist zwar bereit, Straf- und Gewalttäter zu integrieren, der Nachweis kriminellen Verhaltens der NPD als organisationsspezifische Eigenart gelingt so aber nicht.

III. Die NPD als “Basis und Kern eines rechtsextremistischen Netzwerks”?

Die Antragsteller bemühen sich, Handlungen von Rechtsextremisten außerhalb der NPD dieser als “Verhalten ihrer Anhänger” zuzurechnen. Allerdings geht der Bundesrat weder von einem zutreffenden verfassungsrechtlichen Begriff des “Anhängers” aus, noch trägt er Sachverhalte vor, die eine Zurechnung an die NPD erlauben. Am Rande sei vermerkt: Obwohl die Selbstaufdeckung des NSU im Jahre 2011 Anlass für die Einleitung des erneuten Verbotsverfahrens war, bezichtigt die Antragsschrift die NPD nicht, für die Taten des NSU die Verantwortung zu tragen.²⁹

1. Der Begriff des “Anhängers”

1.1. Kriterien des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur

Das Bundesverfassungsgericht hat 1952 im SRP-Urteil den Begriff des “Anhängers” erstens im Lichte der Parteiziele, die sich im Verhalten der Anhänger “spiegeln”, zweitens aus der Sicht des Anhängers, der sich für die Partei “einsetzen” muss und schließlich aus der Sicht der Partei definiert, die dieses Verhalten in einer Weise “bestimmen” muss, dass sie “die Verantwortung dafür trägt”.³⁰ Denn die Annahme einer “pauschalen Verantwortung der Partei für alle ihre Anhänger wäre abwegig und rechtsstaatswidrig“.³¹ Stimmen in der Literatur fordern eine “nachhaltige Beziehung”, entscheiden soll der “Grad der Einflussnahme” der Partei. Dabei soll schon die bloße Billigung der Taten Dritter, etwa durch die zuständigen Parteiorgane, genügen.³² Strittig ist, ob die bloße Duldung eines Anhängerverhaltens genügt.³³ Eine ideologische Übereinstimmung zwischen Partei und Anhängern soll aber ebenso wenig genügen, wie die gemeinsame Teilnahme an Demonstrationen oder vereinzelte Straftaten.³⁴

1.2. Organisationsgefahr

Unter Berücksichtigung des Zwecks des Verbotstatbestands kann der Begriff des “Anhängers” weiter eingegrenzt werden. Das Parteiverbot sei nämlich ein “Organisationsverbot”, das der spezifischen Gefahr dauerhafter politische Vereinigungen begegnen solle, aber kein “Gedankenverbot”.³⁵ Die Zurechnung des Anhängerverhaltens soll der Partei den formalen Einwand abschneiden, ihr könne das Verhalten einer Person nicht zugerechnet werden, weil es nicht Parteimitglied sei. Denn eine Partei sei “in besonderer Weise für das Verhalten ihrer Anhänger verantwortlich, weil sie erst den organisatorischen Rahmen für dieses Verhalten schafft.“³⁶ Eine Zurechnung setzte danach voraus, dass sich das Verhalten des “Anhängers” im Rahmen der durch die Parteiorganisation geschaffenen Gefahr bewegt. Die Väter und Mütter des Grundgesetzes hatten 1949 das Bild einer straff hierarchisch organisierten Partei wie die NSDAP oder KPD vor Augen. Die spezifische Organisationsgefahr einer Partei wird man daher in einer quasi-militärischen Geschlossenheit, dem unbedingten Einsatzwillen ihrer Mitglieder und Anhänger erkennen, die einen gleichzeitigen und überörtlichen Angriff auf die freiheitliche demokratische Grundordnung erlauben.

2. Maßstabsbildung

2.1. “Einsetzen“ für die Partei

Aus der Perspektive des Anhängers dürften als “Einsetzen” für die Partei objektive und willentliche Unterstützungshandlungen über einen gewissen Zeitraum hinweg zu fordern sein. “Einzelfälle” oder “Entgleisungen” dürfen nicht zugerechnet werden.³⁷ Die Handlungen der “Anhänger” müssen gerade von der Absicht getragen sein, die Ziele der Partei umzusetzen (“Spiegelung”). Daher können Handlungen von Personen, die andere Ziele als die Partei verfolgen, ebensowenig zugerechnet werden wie Handlungen, die zwar auf gleicher ideologischer Grundlage erfolgen, aber nach dem Willen der Handelnden, nicht der Unterstützung der Partei dienen.

2.2. “Bestimmen” durch die Partei

Das Merkmal der “Bestimmung” behandelt die für eine Zurechnung an die Partei erforderliche Art und Weise der Einwirkungen der Partei auf ihre “Anhänger”. Der Wortlaut legt ein objektives Element der Steuerung nahe. Vergleichbare Zurechnungsprobleme stellen sich für die Handlung einer Person, die für die Tat einer anderen Person strafrechtlich belangt werden soll. Bei der Anstiftung nach § 26 StGB ist eine die Tat verursachende kommunikative Einwirkung auf den Haupttäter nachzuweisen. Beim Tatbestand der “Öffentlichen Aufforderung zu Straftaten” nach § 111 StGB ist die Frage zu beantworten, wie intensiv jemand auf eine unbestimmte Anzahl Dritter einwirken muss, um eine Zurechnung von deren Taten zu begründen. Die Situation ist mit der einer Partei vergleichbar, die sich mit ihren Meinungsäußerungen an die allgemeine Öffentlichkeit wendet und für das Verhalten Dritter verantwortlich gemacht werden soll, die diese Ansichten in die Tat umsetzen. Eine “Aufforderung” ist eine Willenskundgabe gegenüber Dritten, eine beliebige andere Person solle “unmittelbar” eine Straftat begehen. Der Auffordernde muss eine “gesteigerte Verantwortlichkeit” für die Fassung des Tatentschlusses haben. Die “Aufforderung” muss an die Angesprochenen appellieren, die Tat tatsächlich zu begehen, sie muss über eine bloße Billigung oder Befürwortung hinausreichen. Gleichwohl erscheint der Anwendungsbereich des § 111 StGB immer noch “bedenklich weit” und in seiner praktischen Anwendung von politischen Erwägungen gesteuert.³⁸ Auch der Gesichtspunkt der Organisationsgefahr spricht dagegen, Dritte zu Anhängern zu erklären, die zwar vergleichbare politische Ziele wie die Partei verfolgen, aber sich selbst zur Tat entschließen, ohne dass die Partei zumindest in appellativer Form zu einem bestimmten Delikt aufgefordert hat. Es ist schwer vorstellbar, dass das Bundesverfassungsgericht im Rahmen eines Parteiverbots noch über den weiten Begriff der “Aufforderung” im Sinne des § 111 StGB hinausgehen könnte, ohne Mindestanforderungen einer rationalen objektiven Zurechnung zu verfehlen.

3. Fehlender Nachweis der Anhängereigenschaft der Gewalttäter

Der Vortrag des Bundesrats ist schillernd und widersprüchlich: Einerseits soll die Verantwortlichkeit der NPD als “Netzwerkbasis” rechtlich der Hilfeleistung im Sinne der Beihilfe im strafrechtlichen Sinne entsprechen. Eine stringente Nachweisführung wird aber noch nicht einmal versucht. Andererseits soll bereits eine zeitlich-örtliche Nähe sowie gemeinsame ideologische Überzeugungen eine Zurechnung der Taten Dritter begründen.³⁹ Dies verfehlt sowohl das Kriterium des “Einsetzens” der Anhänger für die Partei als auch das der “Bestimmung” der Anhänger durch die Partei.

3.1. Zum Verhältnis des bewegungsförmigen zum parteigebunden Rechtsextremismus

Der Bundesrat führt Aufrufe zur Gründung von “Bürgerwehren” auf, aber keine Straftaten.⁴⁰ Der einzige Sachvortrag, der in die Nähe einer strafbaren Aufforderung reicht, betrifft Veröffentlichungen der NPD, doch “mal bei örtlichen Bürgerbüros vorbeizuschauen”. Zwar hätten sich darauf die Anschläge auf Wahlkreisbüros demokratischer Parteien gehäuft, der Bundesrat berichtet aber weder von Verurteilungen noch überhaupt von Ermittlungsverfahren nach § 111 StGB.⁴¹ Der Gutachter des Bundesrats, der Politikwissenschaftler Dierk Borstel, zeichnet für das Verhältnis zwischen etwa 400 parteigebundenen und den ungefähr 550 ungebundenen Neonazis für Mecklenburg-Vorpommern keineswegs das Bild einer “Bestimmung” oder parteiförmigen Steuerung der Personen des subkulturell geprägten “bewegungsförmigen” Rechtsextremismus. Im Gegenteil, die NPD habe “kaum Erfolgschancen ohne die Unterstützung des bewegungsförmigen Rechtsextremismus”; für die NPD dagegen sei “die Kooperation existentiell.”⁴²

3.2. Die Beispiele Tröglitz und Heidenau

Weitere Zurechnungsversuche verlieren sich im Nebel von Unterstellungen. Der Bundesrat betont die Verantwortung der NPD für den Rücktritt des Tröglitzer Ortsbürgermeisters. Dagegen weist Sebastian Striegel auf den mangelnden Schutz des Wohnhauses durch die Versammlungsbehörde und die fehlende Unterstützung der Einwohnerinnen und Einwohner hin.⁴³ Die Prozessvertreter des Bundesrats behaupten auch die Verantwortlichkeit der NPD für die dreitägigen Krawalle Ende August 2015 im sächsischen Heidenau. Tatsächlich begannen die Landfriedensbrüche drei Stunden nach dem Ende einer NPD-Demonstration. Michael Nattke arbeitet aber heraus, dass die Krawalle von Nazihools verübt wurden, ohne dass eine Steuerung durch die NPD erkennbar oder wahrscheinlich wäre.⁴⁴ Die Versuche, diese Vorgänge der NPD zuzurechnen, gründen allein auf gemeinsamen völkisch-rassistischen Vorstellungen von einer deutscher Volksgemeinschaft. Daraus kann aber weder eine “Bestimmung” eines Anhängerverhaltens noch die Absicht der Gewalttäter erschlossen werden, gerade die NPD zu unterstützen. Eine Zurechnung bleibt eine unzulässige Unterstellung, solange der NPD keine konkreten Hilfeleistungen oder Apelle an die unmittelbar handelnden Täter nachgewiesen werden können.

4. Zurechnung an pegida und AfD?

So bleiben die Versuche, die Bedrohungen, Gewalttaten und Krawalle der NPD zuzurechnen, bloßen Wahrscheinlichkeitserwägungen verhaftet. Deshalb erscheint auch die Gegenprobe erlaubt: Wie wahrscheinlich wäre eigentlich die Annahme, die Serie fremdenfeindlicher Straftaten und Gewalt würde enden, wenn die NPD verboten wäre? Nach Einschätzung des Bundeskriminalamts gibt es keine konkreten Hinweise für eine Lenkung der 2015 springflutartig gestiegenen Angriffe auf Flüchtlingsunterkünfte durch rechtsextremistische Parteien, auch nicht durch die NPD.⁴⁵ Und weitergehend wäre zu fragen, ob die Übergriffe nicht mit vergleichbarer Wahrscheinlichkeit anderen politischen Gruppen zugerechnet werden können? Im Großraum Dresden könnte mit besserem Recht die pegida-Bewegung verantwortlich gemacht werden, die dort ihren ersten und einzigen Schwerpunkt hat. Sachsen ist bundesweit eindeutiger Schwerpunkt der Gewalt gegen Flüchtlinge.⁴⁶ Hier fanden 2015 mit 64 von 222 (Januar bis November) über ein Drittel aller Gewalttaten statt (Brandanschläge, Sachbeschädigungen, Körperverletzungen).⁴⁷ Eine Verantwortlichkeit von pegida erscheint wahrscheinlicher als der NPD. Ein NPD-Verbot würde weder eine Beendigung der Hetze und Angriffe gegen Flüchtlinge erwarten lassen, noch gar die rechtsextremistische Bewegung insgesamt schwächen. Diese sucht sich als innovative soziale Bewegung bereits heute bei pegida und AfD, bei “Die Rechte” und “Der III. Weg” neue organisatorische Formen.⁴⁸

IV. Methodische Schlussbemerkungen

Der Vortrag des Bundesrats in der Antragsschrift vom Dezember 2013 und im Schriftsatz von Ende August 2015 leidet an rechtlichen und tatsächlichen Mängeln. Der Nachweis verfassungswidrigen Verhaltens misslingt. Die Antragsteller können sich nicht recht entscheiden, ob sie ein Verbot ganz auf verfassungswidrige Ziele der NPD stützen oder doch auch ein verfassungswidriges Verhalten nachweisen wollen. Sie beklagen eine “Einschüchterung” politischer Gegner, eine Einschränkung “demokratischen Lebens” sowie daraus resultierend eine “Akzeptanzsteigerung der NPD in manchen lokalen Räumen, ohne allerdings die entscheidende verfassungsrechtliche Norm des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG überhaupt ins Auge zu fassen. Sie wären sonst auf die einschränkende Auslegung des Bundesverfassungsgerichts gestoßen und hätten ihren Vortrag daran messen müssen. Dies hätte sie unweigerlich auf die maßgebliche Bedeutung der Handlungen oder Unterlassungen staatlicher Ermittlungsbehörden und lokaler Amtsträger verwiesen. Diese bleibt in den Schriftsätzen des Bundesrats vollkommen im Dunkeln, obwohl sie für die Entstehung einer rassistischen Hegemonie in lokalen Nahräumen mindestens ebenso wichtig sind, wie die Aktionen einer neonationalsozialistischen Szene.⁴⁹ Sie verweisen auf die hohe Bedeutung eines Staatsversagens für die Etablierung rassistischer Gewalt. Obwohl sich Dierk Borstel in seinem Gutachten bemüht, die soziokulturellen Voraussetzungen in Mecklenburg-Vorpommern herauszuarbeiten, bleibt der Vortrag des Bundesrats einem eindimensionalen Ursache-Wirkung-Schema verhaftet, dass der Komplexität sozialer Entwicklungen nicht gerecht wird. Polizei und Staatsanwaltschaft prägen durch ihr Zurückweichen oder Zugreifen, ihre Ermittlungserfolge oder -ausfälle, wesentlich die Erfolgsbedingungen rechtsextremistischer Gewalttaten.⁵⁰ Es ist zu hoffen, dass das Bundesverfassungsgericht dieser Komplexität in seiner Beurteilung des zweiten Verbotskriteriums in Art. 21 Abs.2 GG, nämlich des “Verhaltens” der Partei und ihrer “Anhänger”, gerecht wird.

Literatur

Norbert Achterberg / Martin Schulte, Kommentierung Art. 38, in: Von Mangoldt / Klein / Starck – Grundgesetz, Band 2, 6. Auflage 2010.

Ernst-Wolfgang Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, in: Derselbe, Staat, Verfassung, Demokratie, 1991, S.289 – 378.

Dierk Borstel, Rechtsextremismus in Mecklenburg-Vorpommern unter besonderer

Berücksichtigung der NPD – Gutachten im Rahmen des Antrags auf ein Verbot der NPD, 2013 (Anlage 3 der Antragschrift, unveröffentlicht).

Dierk Borstel, Thesen zur Entwicklung der demokratischen Kultur und des Rechtsextremismus in Ostvorpommern, in diesem Band.

Nikolaus Bosch, Kommentierung § 111, in: Münchener Kommentar, Strafgesetzbuch, 2. Auflage 2012.

Hubertus Buchstein / Gudrun Heinrich, Rechtsextremismus in Ostdeutschland – Demokratie und Rechtsextremismus im ländlichen Raum, 2010.

Bundeskriminalamt, Anonymisierte Übersicht und Statistik über strafrechtliche Verurteilungen von Bundes- und Landesvorstandsmitgliedern der NPD – Statistische Auswertung, 2013 (Anlage 5 der Antragschrift, unveröffentlicht).

BVerfGE – Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, zitiert nach Band und Seite.

Franz-Josef Dollinger, Kommentierung §§ 43ff., in: Burkiczak / Dollinger / Schorkopf, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 3. Auflage 2015.

Horst Dreier, Grenzen demokratischer Freiheit im Verfassungsstaat, Juristenzeitung 1994, S. 741 – 752.

Seyda Emek / Horst Meier, Über die Zukunft des Parteienverbots – Europäische Standards und deutsches Grundgesetz, Recht und Politik 2013, S.74 – 83.

Christian Hufen, Neues Parteiverbotsverfahren gegen die NPD? – Verfassungsrechtliche Voraussetzungen vor dem Hintergrund der NSU-Taten, Zeitschrift für Rechtspolitik 2012, S.202 – 205.

Lena Kampf / Georg Mascolo, BKA-Analyse zu fremdenfeindlicher Gewalt, tagessschau.de, 21.10.2015.

Hans H. Klein, Kommentierung Art. 21, in: Maunz / Dürig, Grundgesetz, Band III, 64. Lieferung, Januar 2012, und 73. Lieferung, Dezember 2014.

Christian Kumpf, Verbot politischer Parteien und Europäische Menschenrechtskonvention, Deutsches Verwaltungsblatt 2012, S.1344 – 1347.

Claus Leggewie / Horst Meier, Belastungsmaterial ohne Gewicht und Beweiskraft, Rezension der geleakten Materialsammlung, Frankfurter Rundschau vom 25.2.2013, abgedruckt in Meier, Staatstheater, S.118-121.

Claus Leggewie / Johannes Lichdi / Horst Meier, Das abermalige Verbotsverfahren gegen die NPD: Vom Antrag bis zum Eröffnungsbeschluss (Teil 1), Recht und Politik 2016. S.1-7.

Johannes Lichdi, Man darf auch Nazi sein, taz.de vom 29.1.2013.

Johannes Lichdi, Sächsische Szenen – Wie das Versagen der Zuständigen die Demokratie gefährdet, in: Meier, Staatstheater, S.206 – 217.

Johannes Lichdi / Horst Meier, Rechtsstaatliche Realsatire – Das fragwürdige NPD-Verbotsverfahren droht erneut am Verfassungsschutz zu scheitern, taz.de vom 30.3.2015.

Johannes Lichdi / Horst Meier, Unvermeidlich, aber nutzlos – Der große Verbotsprozess gegen die kleine NPD wurde vom Verfassungsgericht eröffnet, taz.de vom 19.12.2015.

Horst Meier, Parteiverbote und demokratische Republik, 1993.

Horst Meier (Hg.), Verbot der NPD – Ein deutsches Staatstheater in zwei Akten, 2015.

Horst Meier, Die “verfassungswidrige” Partei als Ernstfall der Demokratie – Kritik des abermaligen Verbotsantrags gegen die NPD sowie Skizze für eine restriktive Interpretation, in: Meier, Staatstheater, S.129 – 198.

Horst Meier / Johannes Lichdi, Befangen oder nicht? – Zwei Verfassungsrichter belasten den Prozess um ein Verbot der Rechtspartei, taz.de vom 20.1.2016.

Hans Meyer, Wahlgrundsätze, Wahlverfahren, Wahlprüfung, in: Isensee / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, 3. Auflage 2005, § 46.

Martin Morlok, Fragen des Rechts und der politischen Klugheit – Zur aktuellen NPD-Verbotsdebatte, Zeitschrift für Rechtspolitik 2013, S. 69 – 71.

Martin Morlok, Kommentierung Art. 21, in: Horst Dreier (Hg.), Kommentar zum Grundgesetz, 2. Auflage 2006.

Martin Morlok, Parteiverbot als Verfassungsschutz – Ein unauflösbarer Widerspruch?, Neue Juristische Wochenschrift 2001, S. 2931 – 2942.

Michael Nattke, Die Krawalle in Heidenau, Freital und Dresden als Gründe für ein Verbot der NPD?, in diesem Band.

Andrea Röpke, Gefährlich verankert, 2015.

Britta Schellenberg, Mügeln – Die Entwicklung rassistischer Hegemonien und die Ausbreitung der Neonazis, weiterdenken – Heinrich-Böll-Stiftung Sachsen, 2014.

Foroud Shirvani, Parteiverbot und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Juristenzeitung 2014, S.1074 – 1083.

Markus Sichert, Das Parteiverbot in der wehrhaften Demokratie, Die Öffentliche Verwaltung 2001, S.671 – 681.

Sebastian Striegel, Zur Verantwortung der NPD für die rassistische Mobilisierung in Tröglitz und das NPD-Verbotsverfahren, in diesem Band.

Matthias Quent, Verschleierung, Radikalisierung und neue Unübersichtlichkeiten:

Gefährliche Implikationen und Folgen des NPD-Verbotsverfahren, in diesem Band.

ZEIT-Online, Es brennt in Deutschland, zeit-online.de vom 3.12.2015.