Vorder- und Hintergründe der Krise der Kooperation

Der Stadtrat hat am 2. März 2017 die neue Woba mit den Stimmen der Kooperation aus Linken, Grünen und SPD in der Rechtsform der GmbH & Co KG beschlossen. Die Gründung stand bis zuletzt auf Messers Schneide, weil die SPD-Fraktion mit Hilfe der CDU die Rechtsform einer GmbH durchsetzen wollte. Wie üblich haschte die Medienberichterstattung nur nach den Schaumkrönchen der Aufgeregtheiten der Ratssitzung, ohne sich um die Hintergründe, den Inhalt und die Bedeutung der Entscheidung zu bemühen. So besteht Grund genug, den Gründungsprozess mit seinen Fallstricken und seinem Ergebnis darzustellen. Die Öffentlichkeit hat ein Recht auf Transparenz, immerhin ist die Gründung einer neuen Woba neben der Einführung der Ortschaftsverfassung das langfristig wichtigste Reformvorhaben der Kooperation.

I. Die Frage der Notwendigkeit kommunalen sozialen Wohnungsbaus

1. Die Schere geht auseinander

Die Rechte in Dresden in ihrer traditionellen (CDU), neoliberal-populistischen (FDP) und deutschnational-völkischen (AfD) Ausprägung bekämpft erbittert den Neubeginn des kommunalen sozialen Wohnungsbaus. Sie behauptet, eine neue Woba sei gar nicht nötig. Dagegen weist die Verwaltungsvorlage auf ein “partielles Marktversagen” für “einkommensschwächere Haushalte, Familienhaushalte und Menschen mit Behinderungen” hin (Vorlage 1441/16, S.8ff.). Obwohl in Dresden seit 2000 die Zahl der Einwohnerinnen und Einwohner sowie der Haushalte deutlich gestiegen ist, blieb die Zahl der Wohnungen konstant. Zwar bezahlen die Dresdnerinnen und Dresdner noch moderate Durchschnittsmieten, doch stürzte der Anteil günstiger Wohnngen für bis zu 4,50 € zwischen 2010 und 2016 von 21% auf 11% ab. Neugebaut werden Eigentumswohnungen oder teure Mietwohnungen ab 10 €. Die Nachfrage wird bis 2030 um 33.000 Personen auf 582.000 weiter steigen. Etwa 60.000 Haushalte haben derzeit Anspruch auf einen Wohnberechtigungschein und 2035 laufen die 37.000 Belegungsrechte der Stadt bei der VONOVIA endgültig aus. Es entspricht daher der sozialen Verantwortung wie der langfristigen haushaltspolitischen Solidität, jetzt den neuen sozialen Wohnungsbau in Dresden zu beginnen.

2. Polemik der Rechten ignoriert Marktversagen

Die Rechte hat keine Lösungsvorschläge für die steigenden Mieten und füllt diese Leerstelle mit dem eisernen Vorrat ihrer ideologischen Versatzstücke. So ist das Mantra zu hören, Private könnten günstiger bauen als die öffentliche Hand. Dabei investieren Private gar nicht in den sozialen Wohnungsbau, weil sie auch höhere Mieten durchsetzen können. Gerade darin besteht ja das Marktversagen! Auch die Genossenschaften, von denen man eigentlich mehr Engagement für einkommensschwache Haushalte erwarten sollte, verhalten sich wie private Investoren. Private wollen eine möglichst hohe Rendite erzielen und kalkulieren eine schnelle Tilgung ihrer Kreditaufnahme in 20 bis 25 Jahre. Ein öffentliches Wohnbauunternehmen kann längerfristig planen und sich mit einer geringeren Rendite begnügen.

3. Risiken einer neuen Woba

Bei der neuen Woba kann aber auch einiges schief gehen: Die Stadt könnte zuviele Wohnungen mit einer zu geringen Eigenkapitaldecke bauen und dafür neue Schulden aufnehmen. Sie könnte zu teuer bauen oder zu schnell tilgen wollen. Sie könnte mit zu geringen Standards bauen und so die langfristige Werthaltigkeit und Vermietbarkeit der Gebäude gefährden. Die Rechtsform der neuen Woba könnte die politische Steuerung durch den Stadtrat erschweren. Der Gesellschaftsvertrag könnte eine Privatisierung oder eine finanzielle Aushöhlung der Woba erleichtern. Es kommt also entscheidend darauf an, mit welchen Rahmenbedingungen das neue Unternehmen auf die Gleise gesetzt wird.

II. Die Frage haushaltspolitischer und wirtschaftlicher Solidität

1. Solide Eigenkapitaldeckung der Baukosten

Die neue Woba darf nicht über eine Neuverschuldung des Haushalts finanziert werden. Dies ist unwahrscheinlich, da dafür das Neuverschuldungsverbot in der Hauptsatzung der Stadt aufgehoben werden müsste. Allerdings ist eine versteckte Verschuldung über die städtischen Gesellschaften der TWD oder DREWAG auch hinter dem Rücken der Öffentlichkeit zu bewerkstelligen. Mit den Gewinnen der DREWAG, deren Rückgang in den nächsten Jahren erwartet wird, werden schon die Dresdner Verkehrsbetriebe querfinanziert. Da die kooperationsinterne Diskussion sich zu diesen Risiken nicht verhielt, habe ich im Mai 2016 im Stadtrat auf die Notwendigkeit einer ausreichenden Eigenkapitaldeckung der Kreditaufnahme der neuen Woba aus vorhandenem Vermögen der Stadt hingewiesen. Für den Bau von 8000 Wohnungen würden etwa 1 Mrd. € benötigt, was einen soliden Eigenkapitalbedarf von etwa 250 Mio € bis 2015 erforderte: satte 27 Mio € im Jahr! Die Kooperation hat sich dann darauf verständigt, städtische Grundstückswerte in Höhe von 50 Mio € bereitzustellen. Damit kann das Eigenkapital für gut 2000, aber nicht für 2500 oder gar 8000 Wohnungen aufgebracht werden. Daher gilt: ohne neues Eigenkapital ist damit das Ende der Fahnenstange eines soliden kommunalen Wohnungsbaus erreicht.

2. Der “Wirtschaftsplan” und eine dauerhaft solide Finanzierung

Der sogenannte “Wirtschaftsplan” der Verwaltungsvorlage sieht vor, 800 Wohneinheiten für 113 Mio € Baukosten bis 2019 / 2020 zu errichten. Der Quadratmeter Wohnraum soll 1900 € je qm kosten. Die Baukosten sollen mit 34 Mio € Fördermitteln des Landes und einer Kreditaufnahme am Markt von 79 Mio € aufgebracht werden. Der Mietzins soll bei 5,85 € kalt je qm liegen. Bereits nach 2 Jahren sollen positive Jahresergebnisse und mittelfristig Überschüsse bis zu 1 Mio € erzielt werden. Neue Einlagen des Gesellschafters Landeshauptstadt Dresden sind ausdrücklich nicht erforderlich (S.19 der Vorlage).

Diese Rechnung ist mehr als solide: Der Anteil des Eigenkapitals aus Fördermitteln, liegt bei gut 30%, der Anteil der Bankkredite bei unter 70%. Wirtschaftlich kann nach menschlichem Ermessen nichts schief gehen. Allerdings verzichtet diese Modellrechnung auf den Aufbau eines kommunalen Wohnungsbestands aus eigenem Vermögen. Der Aufbau eines Wohnungsbestands hängt voll an der Zuverfügungstellung von Fördermitteln. Nach dem Auslaufen des Landesförderprogramms 2019 / 2020 sollen keine weiteren Sozialwohnungen in Dresden mehr gebaut werden.

3. Aufträge zur Einbringung weiterer Grundstücke und Planung weiterer Wohnungen

Die Stadtverwaltung ist offenbar noch nicht bereit, den Weg einer dauerhaften soliden Finanzierung zu gehen, wie ihn die Grünen vorgeschlagen haben. Erforderlich ist die wertmäßige Einbringung städtischen Vermögens in die Gesellschaft als Eigenkapital, insbesondere von Grundstücken. Grüne haben daher im Doppelhaushalt 2017 / 18 dafür gesorgt, dass weitere städtische Grundstücke oder deren Verkaufserlöse im Wert von 8 Mio € der neuen Woba zur Verfügung gestellt werden. Ebenfalls auf grüne Initiative hat der federführende Finanzauschuss den OB beauftragt, “dem Stadtrat bis zum 30.06.2017 eine Beschlussvorlage zur zügigen Einlage weiteren Eigenkapitals im Gesamtwert von 42,86 Mio. Euro in Form von Grundstücken und Bareinlagen {siehe auch Haushaltsbeschluss 2017/18) in die Städtische Wohnungsbaugesellschaft GmbH & Co. KG vorzulegen.” Weiterhin wird der OB beauftragt, “dem Stadtrat über die ersten 800 Wohnungen hinaus bis zum 30.06.2017 eine Beschlussvorlage für die Errichtung weiterer 1700 Wohnungen bis zum Jahr 2019 durch die Städtische Wohnungsbaugesellschaft GmbH & Co. KG vorzulegen unter Einbeziehung weiterer Fördermittel und einer weiterhin soliden Eigenkapitalfinanzierung.”

III. Die Frage der gesellschaftsrechtlichen Gestaltung

Der Streit um die Rechtsform hat die neue Woba an den Rand des Scheiterns getrieben. In der Sache geht es um Fragen gesellschaftsrechtlicher Gestaltung der Besteuerung, der politischen Steuerung sowie der langfristigen Sicherung der Ziele des sozialen Wohnungsbaus.

1. Steuerliche Vorteile der GmbH & Co KG

Der Vorschlag der Verwaltung sah eine GmbH & Co KG vor. Dabei handelt es sich um einen Kommanditgesellschaft, deren Komplementär eine GmbH ist. Ein Kommanditist haftet nicht mit seinem gesamten Vermögen, sondern nur mit seiner Einlage. Der Komplementär haftet dagegen mit seinem gesanten Vermögen; ist er aber eine GmbH, haftet er nur mit dem Vermögen der GmbH. Alleiniger Kommanditist und Gesellschafter der Komplementär-GmbH ist die Landeshauptstadt Dresden. Diese komplizierte Gestaltung dient der Vermeidung der Grunderwerbssteuer für die Einbringung städtischer Grundstücke in die Woba. Die geplante Einbringung von zwölf städtischen Grundstücken in die Gesellschaft würde sonst 739.000 € kosten.¹ Da zudem die Zuordnung weiterer städtischer Grundstücke erschwert würde und Einkommenssteuer- und Körperschaftsteuerpflichten hinzuträten, ist die Rechtsform einer GmbH & Co KG zu wählen.

2. Einfache oder komplexe Leitungsstrukturen?

Die Konstruktion der steuersparenden GmbH & Co KG erfordert die Bestellung zweier Geschäftsführer, einmal für den Kommanditisten, zum anderen für die Komplementär-GmbH. Der Gesellschaftsvertrag der KG sieht vor, dass allein der Geschäftsführer der GmbH berechtigt sein soll, die KG im Rechtsverkehr zu vertreten. Er schließt etwa für die neue Woba Kreditverträge ab und löst Bauaufträge aus. Würde die Woba in der Rechtsform der GmbH betrieben, gäbe es nur einen Geschäftsführer. Daher erscheint es zunächst plausibel, auf die steuerlichen Vorteile im Interesse einer einfacheren Leitungsstruktur zu verzichten. Allerdings sah schon der Verwaltungsentwurf einen neunköpfigen Aufsichtsrat für die KG vor, der nach der Stärke der Fraktionen vom Stadtrat besetzt werden soll. Zu seinen Aufgaben zählt die “Beratung und Überwachung der Geschäftsführung” sowie “Beschlussempfehlungen insbesondere über den Wirtschafts- und Finanzplan”, die “Ergebnisverwendung und bei Angelegenheiten mit grundsätzlicher Bedeutung” (§ 12 Abs.2 des KG-Gesellschaftsvertrags). Der Aufsichtsrat wacht so über die wesentlichen Entscheidungen.

3. Ergänzende Regeln zur Steuerung der GmbH & Co KG

Da die Verwaltungs-GmbH keinen Aufsichtsrat erhät, übt die Landeshaupstadt ihren Einfluss als Gesellschafter nur über die Gesellschafterversammlung aus. Hier entscheidet OB Hilbert alleine. Der so vom OB bestimmte Geschäftsführer der Verwaltungs-GmbH ist der wichtigere Geschäftsführer der KG. Grüne haben daher durchgesetzt, dass der OB gemäß § 98 Abs. 1 Satz 6 der Gemeindeordnung die Person als Geschäftsführer berufen muss, die der Stadtrat zuvor ausgewählt hat. Rechtsbürgermeister Dr. Lames hat die Rechtmäßigkeit dieser Regelung auf Nachfrage ausdrücklich bestätigt. In der Schlusabstimmung hat Rotgrünrot daher in die Gesellschaftsverträge aufgenommen, dass “die Vertreter der Landeshauptstadt Dresden in der Gesellschafterversammlung berechtigt und verpflichtet (sind), Weisungen des Stadtrats” zu folgen. Insgesamt erscheint so die Steuerung durch den Stadtrat hinreichend gesichert.

4. Ökologische Kriterien des Wohnungsbaus

Nach dem Verwaltungsentwurf des Gesellschaftsvertrags der KG sollte die neue Woba einer “sozialen, ökologischen, ökonomischen und damit gesamtstädtischen Nachhaltigkeitsaspekten unterliegenden Aufgabenerfüllung verpflichtet” sein. Dies reicht nicht aus. Daher hat der Stadtrat auf grünen Vorschlag in § 2 Abs.2 des KG-Vertrags eingefügt, dass der “Wohnungsbau im Rahmen einer langfristig berechneten Wirtschaftlichkeit den Kriterien ökologischen Bauens, einer ressourcenschonenden Versorgung, einer annähernd klimaneutralen Wärme- und Stromversorgung sowie eines begrünten Wohnumfelds mit Spiel- und Aufenthaltsbereichen zu genügen” habe. Bedauerlicherweise legt auch der Entwurf der Stadtverwaltung für eine Richtlinie zur sozialen Wohnraumförderung keine ökologisch-städtebauliche Kriterien fest. Hier muss es noch Änderungen geben.

5. Sicherung der langfristigen Sozialbindung

Der Verwaltungsentwurf des KG-Gesellschaftsvertrag sah keine langfristige Sicherung des Zwecks des sozialen Wohnungsbaus vor. Der Stadtrat hat daher in seiner Schlussabstimmung auf Vorschlag der Grünen in § 2 Abs.3 die Formulierung aufgenommen: “Die Belegungsbindung für Wohnungen, die mit Mitteln des Sozialen Wohnungsbaus errichtet wurden, sollen nach Ablauf der Bindungsfristen des Fördergebers fortgeführt werden.” Der Aufbau städtischen Vermögens könnte in einigen Jahren die Versuchung in der Stadt Dresden wachsen lassen, Gewinne der Woba zu entnehmen und so den Zweck eines laufenden sozialen Wohnungsbaus zu unterlaufen. Der Stadtrat hat daher auf Vorschlag der Grünen ein zehnjähriges Verbot einer Gewinnentnahme des Gesellschafters Stadt in § 18 Abs.2 des Gesellschaftsvertrags festgeschrieben.

IV. Hintergründe der Stadtratssitzung am 2. März 2017

1. Das Spiel der SPD mit der Kooperation

Der Finanzauschuss hatte am 27. Februar die Vorlage der Verwaltung mit Arbeitsaufträgen mit den Stimmen von Rotgrünrot gegen die Rechte beschlossen. Am 28. Februar beschloss die SPD-Fraktion im Stadtrat zu beantragen, in der Beschlussvorlage der Verwaltung jeweils die Worte “& Co KG” zu streichen. Sie unterzog sich aber nicht der Mühe, die Gesellschaftsverträge in den Anhängen entsprechend anzupassen. Der Änderungsantrag hätte also zu einer Verschiebung der Gründung geführt. Er hätte ernst genommen werden können, wenn er früher gestellt und seriös begründet worden wäre. Da die SPD aber wieder einmal offen auf die Zustimmung der politischen Rechten spekulierte (die ja eine Woba verhindern will!), war dieses Manöver in letzter Minute nur als Versuch einer öffentlichen Vorführung der Partner, als grob fahrlässiges Spiel mit der neuen Woba und als bewusster Versuch zur Sprengung der Kooperation zu verstehen. Keine Kooperation hält es aus, wenn ein Partner in einer zentralen Frage mit dem politischen Gegner paktiert.

2. Das Scheitern der rechnerischen Mehrheit der SPD mit der Rechten

Beschlussgrundlage war die Verwaltungsvorlage in der Fassung des Beschlusses des Finanzauschusses vom 27. Februar. Der Antrag der SPD auf Änderung der Rechtsform in eine GmbH fand gegen die Stimmen von Linken und Grünen gemeinsam mit der CDU eine Mehrheit. In der Schlussabstimmung stimmte allerdings nur die SPD dem so geänderten Antrag zu; Linke, Grüne und CDU lehnten ihn ab. Hätten sich Linke und Grüne zur Zustimmung nötigen lassen, hätte dies ihre Erpressbarkeit in jeder nachgeordneten Frage besiegelt. Die Kooperation wäre auch ohne offizielle Aufkündigung faktisch zu Ende gewesen. Es lag damit allein in der Hand der CDU, die Kooperation zu sprengen. Sie hat es zum Glück nicht getan und ist so wenigstens ihrer politischen Grundhaltung treu geblieben. Jenseits der rotgrünroten Kooperation gibt es eben keine positive Gestaltungsmehrheit im Dresdner Stadtrat.

3. Die Schlussabstimmung

Nachdem die vom federführenden Finanzausschuss geänderte Vorlage keine Mehrheit gefunden hatte, kam auf Antrag der Linken und Grünen die Ursprungsfassung der Verwaltung zur Abstimmung. Linke und Grüne beantragten zudem die Aufnahme der Ergänzungen aus dem Finanzausschuss. Schließlich stellten die Grünen die oben dargestellten Anträge zur Änderung der Gesellschaftsverträge. Diesmal stand die Mehrheit der Kooperation: Der kooperationswillige Teil der SPD-Fraktion hatte in der Pause des Stadtrats gemeinsam mit dem Parteivorstand die Notbremse gezogen und dieses Abstimmungsverhalten erzwungen. Der Änderungsantrag der Grünen war die Brücke, über die die SPD gehen konnte. Am Ende hat sich nur noch der Stadtrat Dr. Bösl der Kooperationsmehrheit verweigert. Nach diesem Hindernislauf war die neue Dresdner Woba endlich gegründet- Hurra!

V. Zwei Gründe der Krise der Kooperation

Zu keinem Zeitpunkt ihrer wechselvollen, kurvenreichen Geschichte stand die Kooperation so unmittelbar vor dem Scheitern. Ihr Schicksal lag allein in der Entscheidung des politischen Gegners. Wie konnte es soweit kommen? Zwei Gründe stehen im Vordergrund: Von Anfang an hat sich der konservative Flügel der SPD-Fraktion eine Sprengung der Kooperation offengehalten. Denn er erhofft sich mit einer Schaukelpolitik zwischen Rechts und Links-Grün höhere politische Durchsetzungschancen. Die Zündler verstehen nicht, dass der Schwanz nicht mit dem Hund wackeln kann. Zudem gibt es im Stadtrat. auch wegen der offensichtlichen Regierungsunfähigkeit der CDU, keine positive Gestaltungsmehrheit jenseits von Rotgrünrot. Nach der Entscheidung vom 2. März ist zu hoffen, dass alle Teile der SPD zu einer konstruktiven Zusammenarbeit finden.

Der zweite Grund: Die Kooperation hat es in zweieinhalb Jahren nicht vermocht, ihre Zusammenarbeit entlang inhaltlicher Debatten in Sachfragen und jenseits persönlicher Eitelkeiten und Machtspiele zu organisieren. Sie ist nicht in der Lage, in überschaubarer Zeit Entscheidungen in der erforderlichen Anzahl zu treffen und verfehlt so ihre politische Führungsaufgabe. Die Leistungsbilanz der Kooperation reicht nicht aus, um die Sprunghaftigkeiten des OB, die offene Obstruktion eines wesentlichen Teils der Stadtverwaltung oder die politisch motivierten Querschüsse der Landesdirektion auszugleichen. Zudem will ein Teil der Dresdener Medien Rotgrünrot mit Pseudoskandalisierungen wegschreiben.

Leider sind sich zu wenige Mitglieder der Kooperationsfraktionen bewusst, welche Anforderungen an das eigene Handeln das CDU-verminte politische Umfeld stellt. Die rotgrünrote Kooperation hat aber die historische Pflicht, ein erfolgreiches Regierungsmodell jenseits der CDU zu etablieren, das 2019 von den Wählerinnen und Wählern bestätigt werden kann. Und zwar nicht nur für Dresden, sondern für ganz Sachsen, das noch weiter nach Rechts abzudriften droht.